Análisis del CEDLA
El debate sobre el Pacto Fiscal
se ha instalado en el país. La inesperada postura del gobierno, que ha
instalado apresuradamente el Consejo Nacional de Autonomías y ha hecho públicos
los objetivos que perseguiría en esa instancia, ha sorprendido a los partidos
de la oposición de derecha y a las autoridades regionales afines a los mismos
arrebatándoles el protagonismo sobre una demanda que habían planteado desde
hace mucho, pero especialmente desde que se conocieron los resultados del
último Censo de Población.
Las primeras reyertas de este
proceso ha ratificado lo que se presumía acerca de los objetivos que le asignan
al pacto: por parte del gobierno se ha dicho que los acuerdos sobre el manejo
fiscal deben, ineludiblemente, “garantizar el plan de gobierno para la gestión
2015—2020, el modelo económico vigente en el país y el cumplimiento de la
Agenda Patriótica 2025”, mientras que algunas autoridades regionales
pertenecientes a la oposición han ratificado su intención de que el principal
acuerdo sea la aprobación de la fórmula 50-50 para la distribución de los
recursos fiscales. Es decir, dos de los principales actores de esta contienda
iniciada están de acuerdo en limitar el debate —y los resultados— al ámbito de
la distribución de los ingresos fiscales y del destino del gasto. Más aún,
ambas posiciones dan por sentado que el debate se debería realizar manteniendo
la orientación del régimen tributario —heredado de la reforma implementada por
la Ley 843 en el lejano año 1986— que hasta la fecha ha sido modificado sólo
parcialmente, aunque conservando su espíritu.
La reforma tributaria, al igual
que las otras políticas neoliberales de las décadas finales del pasado siglo,
buscaba establecer las condiciones más ventajosas para la recomposición del
capital, facilitando la elevación de las tasas de ganancia y su acumulación. La
principal característica de la reforma tributaria fue la creación de impuestos
indirectos como fuentes de recursos fiscales, recursos que debían compensar la
pérdida de ingresos debido a la desaparición paulatina de las empresas
estatales por obra de la privatización. Como escribíamos en febrero de 2003, en
ocasión de la revuelta popular contra un nuevo impuesto a los salarios: “la
preferencia por impuestos al consumo y no a los ingresos y rentas
empresariales, tiene el fin premeditado de alentar la acumulación de capital,
por encima del bienestar de la población o de algún afán auténtico de buscar la
mejora de las condiciones de vida de la población a través del gasto fiscal”.
El argumento neoliberal era que los impuestos dirigidos a gravar las ganancias
capitalistas iban en detrimento del ahorro y la inversión y alentaban el
consumo de los estratos de menores ingresos, considerados irrelevantes para
impulsar la inversión y la actividad económica. Así se pretendía ocultar la
naturaleza de clase de la política fiscal, que elude la imposición de tributos
a la plusvalía y busca incrementar los beneficios de los capitalistas mediante
la “socialización” de una parte de los salarios.
El resultado de la reforma
neoliberal fue que para el 2001 una parte importante de los ingresos corrientes
del Sector Público No Financiero (SPNF) —más del 70%— provenía de impuestos
indirectos al consumo, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el impuesto a
las transferencias (IT) y otros impuestos específicos como el Impuesto Especial
a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD); un cambio drástico de la composición de
los ingresos corrientes del SPNF que antes de 1985 estaba dominada por la
presencia de un 82% de ingresos provenientes de la venta de bienes y servicios
de las empresas públicas nacionales. En otras palabras, la privatización y
liquidación de las empresas públicas trasladó su obligación de proveer ingresos
fiscales no a los capitalistas que se apropiaron dolosamente de ellas, sino a
los ingresos laborales de la mayoría de la población a través del gravamen a su
consumo.
Además, para cumplir ese
objetivo, los diseñadores del sistema tributario idearon ingeniosos mecanismos
y dispositivos que enfatizan la fácil recaudación: la presión sobre los
consumidores resulta más eficiente que la fiscalización de los ingresos de las
empresas, de ahí que con frecuencia las situaciones de insolvencia fiscal
fueron enfrentadas con recurrentes “gasolinazos”.
La creación del Impuesto Directo
a los Hidrocarburos (IDH) mediante la Ley 3058 del año 2005 significó una
modificación parcial en la orientación regresiva de la política tributaria que
el neoliberalismo había llevado a extremos. La creación del IDH que grava con
un adicional 32% a la venta de hidrocarburos permite que el Estado capture una
parte importante del excedente o plusvalía, que se presenta bajo la forma de
renta o ganancia extraordinaria. La posterior “nacionalización” de 2006 mejora
esa apropiación estatal al hacer a YPFB partícipe de una parte de la utilidad
neta o ganancia, otra forma de la plusvalía. La importancia para el sistema
tributario de este cambio, es de tal relevancia que en el año 2013 los ingresos
provenientes de la explotación de hidrocarburos constituyeron más del 48% de
los ingresos corrientes del sector público. En síntesis, esta reforma parcial
dirigida a mejorar el control estatal del excedente económico generado por el
trabajo social, señala adecuadamente la vía que garantiza la capacidad
financiera del Estado para cumplir con la finalidad de su gestión, que no es
otra que buscar la satisfacción de las necesidades básicas de la población y la
construcción de condiciones para el desarrollo productivo, mediante la
devolución de una parte del esfuerzo productivo del trabajo en forma de bienes comunes
y servicios públicos universales.
Una sociedad encaminada en la
construcción de nuevos tipos de relaciones sociales que superen la
subordinación, la explotación laboral y la exclusión social —relaciones que se
fundamenten en la solidaridad y la responsabilidad social—, pero también un
régimen que dice representar esas aspiraciones, no pueden optar por cambios
formales que mantengan el espíritu regresivo del neoliberalismo y de la lógica
mercantil capitalista. No es pertinente ni legítimo que un debate sobre la
reforma del sistema fiscal se limite a considerar sólo la redistribución de
recursos y de competencias entre estratos del aparato estatal controlados por
fracciones políticas que priorizan su propia conservación en el poder mediante
el cumplimiento —con menor o mayor eficiencia, con más o menos transparencia—
de su propia agenda.
En nuestro criterio, se debe
alentar mejoras en el sistema fiscal partiendo por eliminar las disposiciones
que permiten la exención impositiva a favor de las ganancias empresariales, así
como los dispositivos que permiten la “acreditación” de los impuestos a las
utilidades y los que imponen generosas ventajas a sectores empresariales en los
regímenes prevalecientes en sectores como la minería, la agricultura comercial
y las exportaciones. El Pacto Fiscal no puede construirse al margen o sin una
previa y profunda reforma fiscal que priorice el financiamiento fiscal mediante
el gravamen a los sectores y clases sociales que se apropian del excedente
producido en la economía nacional por el trabajo productivo.
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